ความสัมพันธ์ของระบบการเมือง ระบบการบริหาร และนโยบายสาธารณะ

การเมือง การบริหาร และนโยบายสาธารณะ มีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะการบริหารและการเมือง ระบบการเมืองจะเป็นระบบใหญ่ที่ครอบคลุมระบบบริหารแต่ในทางปฏิบัติอาจไม่ชัดเจน บางช่วงเวลาการเมืองต้องอาศัยนักบริหารซึ่งเป็นผู้มีความรู้ความสามารถเฉพาะด้านระบบการเมือง (political system)ในปัจจุบัน นักวิชาการ ส่วนใหญ่มักนิยมใช้ทฤษฎีระบบมาอธิบายการเมือง David Easton ได้นำเสนอการวิเคราะห์ของระบบการเมือง

ดังภาพ

แ

ผภาพระบบการเมือง

จากภาพจะเห็นว่า ระบบการเมืองเป็นผลของการปฏิสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยนำเข้า

กระบวนการแปรสภาพ (conversion process) และสภาพแวดล้อม โดยเกิดผลลัพธ์ที่ได้เป็นการตัดสินใจและการกระทำปัจจัยนำเข้า คือ ความต้องการ (demand) และการสนับสนุน (support) ความต้องการเกิดขึ้นเมื่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลตอบสนองต่อเงื่อนไขของสิ่งแวดล้อมซึ่งกระทบกับนโยบาย ส่วนการสนับสนุนคือ การที่กลุ่มหรือบุคคลยอมรับผลการเลือกตั้ง จ่ายภาษีและยอมปฏิบัติตามการตัดสินใจของนโยบาย

Thomas R.Dye ได้กล่าวถึงแนวทางการใช้ทฤษฎีระบบมาวิเคราะห์ระบบการเมือง มีดังนี้

1. มิติที่สำคัญของสิ่งแวดล้อมที่กระตุ้นให้เกิดความต้องการขึ้นในระบบการเมืองคืออะไร

2. อะไรคือคุณลักษณะที่สำคัญของระบบการเมืองที่แปลงจากความต้องการไปเป็นนโยบายสาธารณะ และการประคองตัวเองในช่วงเวลาที่ผ่านไป

3. ข้อมูลสิ่งแวดล้อมมีส่วนกระทบคุณลักษณะของระบบการเมืองอย่างไร

4. คุณลักษณะของระบบการเมืองมีผลกระทบต่อเนื้อหาของนโยบายสาธารณะอย่างไรบ้าง

5. เมื่อได้รับผลย้อนกลับแล้ว นโยบายสาธารณะมีผลต่อสิ่งแวดล้อมและคุณลักษณะของระบบการเมืองอย่างไรการนำเอาส่วนประกอบย่อย ๆ ของระบบการเมืองมาพิจารณาโดยละเอียดและมองปฏิสัมพันธ์ของส่วนต่าง ๆ เหล่านี้ ย่อมช่วยให้เกิดความเข้าใจระบบการเมืองได้ดียิ่งขึ้น

ระบบการบริหาร (public administration)

นักรัฐประศาสนศาสตร์ได้ให้ความหมายของคำว่า ระบบบริหารไว้หลากหลาย แต่ยังไม่มีความหมายใดที่เป็นที่ยอมรับกัน ตัวอย่างเช่น

J. Kingsbury และ R. Wilcoxให้ความหมายว่า การบริหารหมายถึงกิจกรรมของกลุ่มชนที่ปฏิบัติงานร่วมกัน เพื่อบรรลุจุดหมายปลายทางเดียวกัน ซึ่งได้ขยายความต่อไปว่าต้องประกอบด้วยองค์ประกอบ 3 ส่วน คือ ต้องมีบุคคลอย่างน้อย 2 คน ขึ้นไป มีจุดมุ่งหมายร่วมกัน เพื่อที่จะกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อบรรลุถึงสิ่งที่ได้กำหนดไว้

Harold Koontz ให้ความหมายไว้ว่า การบริหารคือ การดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่

กำหนดไว้โดยอาศัยปัจจัยทั้งหลาย ได้แก่ คน เงิน วัตถุสิ่งของเป็นอุปกรณ์ในการปฏิบัติงานนั้นคำนิยามนี้ใช้ในทางปฏิบัติจริงๆ ซึ่งเน้นไปที่การจัดการ (management)จากคำนิยามดังกล่าวที่นำเสนอมาข้างต้นได้แสดงให้เห็นว่า การบริหารมุ่งถึงการนำเอานโยบายไปปฏิบัติเป็นหลัก ดังนั้น ข้อเขียนของนักรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงแรก ของการขยายตัวจึงพยายามเน้นให้แยกบทบาทระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหาร กล่าวคือ ฝ่ายนิติบัญญัติจะมุ่งไปที่การกำหนดนโยบาย ในขณะที่ฝ่ายบริหารจะมุ่งไปที่การนำนโยบายไปแปลงเป็นแผน แผนงาน โครงการ และนำแผนไปสู่ปฏิบัติสิ่งที่ปรากฎให้เห็นชัดเจน คือ ฝ่ายบริหาร ทั้งระบบประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา หรือระบบของคณะรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารของอังกฤษมีสิ่งที่แสดงให้เห็นชัดเจนคือ การมีระบบราชการ (civil service) เป็นแกนหลักในการนำเอากฎหมาย ระเบียบ หรือคำสั่งไปปฏิบัติ ซึ่งชี้ให้เห็นว่าฝ่ายบริหารมีบทบาทที่ทำให้การนำเอานโยบายไปปฏิบัติมีความเข้มแข็งและมีความเป็นไปได้การวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของระบบการเมือง ระบบการบริหาร และ นโยบายสาธารณะ มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าการศึกษากระบวนการกำหนดนโยบาย หรือการนำเอานโยบายไปปฏิบัติเพราะหากมีความรู้ความเข้าใจในความสัมพันธ์ของเรื่องดังกล่าวจะช่วยให้การศึกษานโยบายสาธารณะเกิดความเข้าใจที่ดีมากขึ้น

ในช่วงแรกของการริเริ่มวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในปี ค.ศ 1887 Woodrow Wilson ได้ชี้ให้เห็นความจำเป็นที่ต้องมีการศึกษาการบริหารอย่างเป็นระบบ และกระตุ้นให้เห็นความสำคัญของการแยกการเมืองออกจากการบริหารทั้งนี้ เพราะงานบริหารเป็นงานที่มีลักษณะเฉพาะที่ต้องมีการศึกษาอบรมการแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายการเมืองก็เพื่อให้ฝ่ายบริหารมีความเป็นอิสระในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกลไกต่าง ๆ ทางการบริหารได้ดียิ่งขึ้น พัฒนาการของความคิดเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างการเมือง การบริหาร และนโยบายสาธารณะในช่วงแรก การเกิดรัฐประศาสนศาสตร์ ปรากฏในภาพ

ภาพความสัมพันธ์ระหว่างการเมือง การบริหารและนโยบายสาธารณะในช่วง ค.ศ. 1887

จากภาพนี้ชี้ว่า การกำหนดนโยบายเป็นภารกิจของฝ่ายการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการริเริ่มเพื่อการแก้ปัญหาหรือการกำหนดมาตรการให้ประชาชน ปฏิบัติในขณะที่ฝ่ายบริหารมุ่งไปที่การนำนโยบายไปจัดทำแผนโครงการ กฎ คำสั่ง หรือระเบียบ เพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมายของนโยบายที่ได้กำหนดไว้ความสัมพันธ์ดังกล่าวจะสะท้อนความคิดในช่วงต้นของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์และเป็นการวิเคราะห์ที่ตรงไปตรงมา แต่ไม่สะท้อนความเป็นจริงที่เป็นอยู่ กล่าวคือ การกำหนดนโยบายการนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย จะมีกลุ่มบุคคลที่นอกเหนือไปจากฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย พัฒนาการแนวความคิดที่อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างการเมือง การบริหาร และนโยบายสาธารณะ ในปัจจุบันมีความแตกต่างจากยุคแรกเริ่ม ในปี ค.ศ 1887  ดังปรากฏในภาพ

ภาพความสัมพันธ์ระหว่างการเมือง การบริหาร และนโยบายสาธารณะในปัจจุบัน

ความสัมพันธ์ที่เสนอในภาพนี้ปรากฏในประเทศที่ระบอบการเมืองได้มีการพัฒนาไปมากแล้วดัง เช่น หลายประเทศทางทวีปยุโรป หรือหลายประเทศในแถบเอเชีย โดยมีเหตุผลสนับสนุนการมีความสัมพันธ์ที่แตกต่างไปจากยุคแรกเริ่ม ใน ช่วงปี ค.ศ. 1887 คือ

1. ประเทศที่ระบบการเมืองพัฒนาแล้ว เช่น อังกฤษ สวีเดน นั้น ระบบการเมืองพัฒนาไปมากจนถึงจุดที่พลเมืองทุกคนมีโอกาสเข้าร่วมทำกิจกรรมทางการเมืองโดยถ้วนหน้ากันมีโอกาสรวมกลุ่มทางการเมืองเพื่อเรียกร้องความต้องการต่างๆ หรือไม่ก็แสดงออกถึงการสนับสนุนนโยบายบางอย่างที่ออกมาบังคับใช้ การที่ระบบการเมืองเป็นระบบที่เปิดกว้างย่อมทำให้การกำหนดนโยบายรวมถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติ หรือการประเมินผลสำเร็จของนโยบายเปิดกว้างให้บุคคลอื่นที่มิใช่ข้าราชการเข้ามาร่วมในกระบวนการนโยบายด้วย

2. ประเทศที่กำลังพัฒนาทางการเมือง กล่าวคือ ระบอบการเมืองยังคงอยู่ในวงจรของการมีการจัดตั้งรัฐบาลโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้ง สลับกับการโค่นล้มรัฐบาลโดยส่วนมากเป็นการกระทำของกลุ่มทหารมักพบว่ามีการก้าวก่ายแทรกแซงในกิจกรรมของกระบวนการนโยบาย โดยบางครั้งฝ่ายการเมืองเข้ามาก้าวก่ายการทำงานของข้าราชการประจำ ซึ่งส่วนมากจะเข้ามาในช่วงการนำนโยบายไปปฏิบัติ การแทรกแซงดังกล่าว นักวิชาการบางคนมองว่าเป็นบทบาทที่ทั้งสองฝ่ายต่างก็ให้ความเกื้อกูลกันในการกำหนดนโยบาย