ความสัมพันธ์ของระบบการเมืองระบบบริหารและนโยบายสาธารณะ

ตามทฤษฎีการแบ่งอำนาจอธิปไตยของ Montesqieu จำแนกอำนาจอธิปไตยออกเป็น 3ฝ่าย คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการนั้น เป็นสิ่งที่ประเทศต่างๆยึดถือปฏิบัติกันมาจนถึงปัจจุบัน ส่วนขอบเขตอำนาจหน้าที่ของอำนาจแต่ละฝ่ายจะเป็นเช่นใดนั้น Gabriel Almond กับJames Coleman ได้จำแนกหน้าที่ที่ระบบการเมืองหนึ่ง ๆ ต้องถือปฏิบัติ มี 3 ประการ

คือ

-หน้าที่ของการจัดทำข้อกำหนด กฎข้อบังคับ (rule making)

-หน้าที่ในการนำกฎข้อบังคับไปสู่การปฏิบัติ (rule application)

-และหน้าที่ในการตีความกฎข้อบังคับเมื่อเกิดกรณีขัดแย้งหรือเกิดการละเมิด (rule adjudication)

หากพิจารณาอย่างเคร่งครัดและยอมรับร่วมกันว่ากฎข้อบังคับคือนโยบายสาธารณะโดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้นที่มีหน้าที่ในการจัดทำหรือกำหนดนโยบายสาธารณะ ส่วนฝ่ายบริหารมีหน้าที่ในการนำเอานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จ และฝ่ายศาลหรืออำนาจตุลาการมีหน้าที่ในการตีความนโยบายสาธารณะเมื่อเกิดกรณีขัดแย้งหรือละเมิดขึ้น

แต่สภาพความเป็นจริงในประเทศต่าง ๆ การแบ่งอำนาจและหน้าที่ของทั้ง 3 ฝ่ายมิได้เป็นไปตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ทั้งนี้ไม่ว่าประเทศนั้นจะมีรูปแบบของรัฐบาลเป็นระบบรัฐสภา หรือระบบประธานาธิบดี ในปัจจุบันเราจะพบว่าฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐบาลเป็นฝ่ายที่มีบทบาทที่สำคัญในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และจะมีบทบาทมากยิ่งขึ้นและมีบทบาทมากกว่าฝ่ายอำนาจนิติบัญญัติ ทั้งนี้เพราะเหตุที่ว่า

- ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐบาลเป็นฝ่ายที่มีอำนาจบังคับบัญชาควบคุมฝ่ายราชการประจำทั้งทหารและพลเรือน ซึ่งถือได้ว่าเป็นกลไกสำคัญในการนำเอานโยบายสาธารณะที่กำหนดขึ้นไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จในขณะที่ฝ่ายอำนาจนิติบัญญัติไม่มีกลไกโดยเฉพาะของตนเองที่มีพลังอำนาจและศักยภาพเหมือนฝ่ายบริหาร

- ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐบาลต้องปฏิบัติหน้าที่เป็นประจำทุกวันตราบเท่าที่ยังเป็นรัฐบาลอยู่ จึงมีโอกาสที่จะมีปฏิสัมพันธ์กับประชาชนตลอดเวลา ทำให้สามารถรับรู้ถึงความต้องการของประชาชนตลอดจนรับทราบปัญหาต่าง ๆ ที่ประชาชนและประเทศชาติกำลังประสบอยู่ ดังนั้นฝ่ายบริหารจึงอยู่ในฐานะที่ได้เปรียบมากกว่าฝ่ายนิติบัญญัติและจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างมากถ้าหากฝ่ายบริหารจะมีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะต่าง ๆ มากยิ่งขึ้นแทนที่จะเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติเพียงฝ่ายเดียว

เมื่อฝ่ายบริหารมีบทบาทหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะเช่นเดียวกับฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือเมื่อมีการแบ่งอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะระหว่างฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐบาล (ฝ่ายการเมือง) กับฝ่ายข้าราชการประจำ (ฝ่ายบริหาร) มีความเหมาะสมหรือไม่เพียงใด ในปัจจุบันประเด็นปัญหาข้อนี้เป็นประเด็นที่นักวิชาการมีความคิดแยกเป็น 2 แนวคิด คือ

แนวคิดที่1 แยกบทบาทและหน้าที่ของฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารออกจากกันโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนบทบาทที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ นักวิชาการที่เห็นด้วยกับแนวคิดนี้เห็นว่าบทบาทในการกำหนดและควบคุมนโยบายควรเป็นของฝ่ายการเมือง ส่วนฝ่ายบริหารนั้นมีบทบาทและหน้าที่เฉพาะการนำนโยบายไปปฏิบัติแนวคิดแรกนี้เป็นทรรศนะของนักวิชาการกลุ่มหนึ่ง

ซึ่งได้เสนอแนวคิดนี้ไว้ในช่วงระหว่างปลายคริสต์ศตวรรษที่ 19 - 20 อาทิ  Woodrow Wilson, Frank  Goodnow และ Leonard White โดยมีเหตุผลสำคัญที่ยกขึ้นมาอธิบายสนับสนุน แนวคิด ความเชื่อของกลุ่มสรุปได้ 5 ประการ คือ

1. ความต้องการที่จะให้มีการควบคุมและถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจเกินขอบเขตจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนและประเทศชาติ จึงสมควรแยกฝ่ายการเมืองออกจากฝ่ายบริหาร และยอมรับอำนาจการควบคุมที่เหนือกว่าของฝ่ายการเมือง แต่ขณะเดียวกันฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำก็สามารถถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายการเมืองได้ในระดับหนึ่งด้วย

2. ความต้องการของฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารมีความต้องการที่จะได้ตัวบุคคลที่มีคุณสมบัติแตกต่างกันกล่าวคือ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของแต่ละฝ่ายมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล แต่ละฝ่ายจึงต้องการได้ตัวบุคคลที่ดีที่สุด เหมาะสมที่สุดเข้าดำรงตำแหน่ง แต่ลักษณะของงานในหน้าที่ของแต่ละฝ่ายมีความแตกต่างกัน ดังนั้นจึงต้องการตัวบุคคลที่มีคุณสมบัติต่างกันไปด้วย กล่าวคือ โดยทั่วไปฝ่ายการเมืองต้องการบุคคลที่มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ มีความสำนึกรับผิดชอบ ตั้งใจและบริสุทธิ์ใจที่จะสร้างความเจริญให้แก่ประเทศชาติ ตลอดจนเป็นผู้ที่แสดงให้เห็นว่ามีความสนใจหรือความถนัดในกิจกรรมทางการเมืองด้านใดด้านหนึ่งเป็นพิเศษ ส่วนฝ่ายบริหารหรือราชการประจำนั้นมีความต้องการผู้ที่จะเข้าดำรงตำแหน่งได้ต้องมีคุณสมบัติโดยทั่วไปเหมือนกับกับฝ่ายการเมืองแล้ว บุคคลนั้นจะต้องมีระดับความรู้ที่สูงมากกว่าและมีคุณสมบัติพิเศษอื่น ๆ อีก เช่น ต้องมีระดับความรู้หรือสติปัญญาดีมีเชาวน์ปัญญาและไหวพริบในการแก้ปัญหาและตัดสินใจได้รวดเร็วและถูกต้อง มีมนุษยสัมพันธ์ที่ดี มีลักษณะความเป็นผู้นำที่ดี เป็นต้น

3. ฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารมีระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งไม่เท่าเทียมกัน กล่าวคือในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย กฎหมายรัฐธรรมนูญจะระบุระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งการเมืองไว้ชัดเจน เช่น 2 ปี หรือ 4 ปี เมื่อครบกำหนดระยะเวลาที่ระบุเอาไว้ หรือเมื่อเกิดวิกฤติการณ์ทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งการเมืองนั้นต้องพ้นจากตำแหน่งนั้นไป และอาจเข้าดำรงตำแหน่งเดิมหรือตำแหน่งใหม่ใด ๆ อีกก็ได้ถ้าหากได้รับการเลือกตั้งอีก

ดังนั้นจึงอาจสรุปได้ว่า ฝ่ายการเมืองมีความมั่นคงถาวรในตำแหน่งภายในระยะเวลาอันจำกัด ส่วนฝ่ายบริหารหรือราชการประจำนั้นเมื่อบุคคลใดก็ตามได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้เป็นข้าราชการประจำแล้ว จะดำรงสถานภาพความเป็นข้าราชการประจำตลอดไป จนกว่าจะครบเกษียณอายุถ้าหากไม่ต้องโทษทางวินัย เสียชีวิต หรือลาออกด้วยความสมัครใจ ฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำจึงมีความมั่นคงถาวรในการดำรงตำแหน่งมากกว่าฝ่ายการเมือง ดังนั้นจึงควรแบ่งแยกสองฝ่ายออกจากกัน เพื่อให้แต่ละฝ่ายได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเข้าดำรงตำแหน่งได้อย่างถูกต้องเหมาะสม

4.ความต้องการที่จะประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน กล่าวคือ ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น ถือว่าสิทธิเสรีภาพเป็นสิ่งที่มีคุณค่าและพึงหวงแหน แต่การลิดรอนสิทธิ เสรีภาพของประชาชนด้วยกันเอง การแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่าย ยังไม่เป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้เพียงพอตราบใดที่ยังมิได้แบ่งแยกฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารออกจากกันให้ชัดเจน ทั้งนี้เพราะฝ่ายการเมืองอาจจะใช้ฝ่ายบริหารเป็นเครื่องมือในการกดขี่ ประชาชนได้ หรือเมื่อฝ่ายใดใช้อำนาจเกินขอบเขตไปกระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชนแล้วจะไม่มีฝ่ายตรงกันข้ามคอยถ่วงดุลอำนาจไว้ ประชาชนจะเป็นฝ่ายได้รับความเสียหายเพียงฝ่ายเดียว แต่ถ้าหากแยกฝ่ายการเมืองออกจากฝ่ายบริหารก็จะช่วยควบคุมและถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน

5. การปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารมีความต้องการให้บรรลุผลสำเร็จหรือมีประสิทธิผลเช่นเดียวกัน แต่แนวทางหรือวิถีทางสู่ความสำเร็จมีความแตกต่างกัน กล่าวคือในการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหาร ต้องการความอิสระในการพิจารณาตัดสินใจในระดับหนึ่ง ฝ่ายบริหารไม่ต้องการให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาครอบงำหรือใช้ข้าราชการประจำไปปฏิบัติหน้าที่เพื่อหวังผลประโยชน์ในทางการเมือง ฝ่ายการเมืองก็ไม่ต้องการให้ฝ่ายบริหารใช้อิทธิพลข่มขู่หรือกลั่นแกล้งการปฏิบัติงานของตนจนทำให้ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ดังนั้น จึงควรแบ่งแยกฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหารออกจากกันแนวคิดที่ 2 ไม่ควรแบ่งแยกบทบาทและหน้าที่ของฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารออกจากกันโดยสภาพความเป็นจริงที่พบเห็นโดยทั่วไปฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารมิได้ปฏิบัติหน้าที่แยกออกจากกันอย่างชัดเจน ทั้งสองฝ่ายต่างปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่ช่วยเหลือหรือสนับสนุนเกื้อกูลซึ่งกันและกัน จนบางครั้งมีการกล่าวหาว่าอีกฝ่ายหนึ่งเข้าไปก้าวก่ายแทรกแซงในอีกฝ่ายหนึ่ง แนวคิดนี้เป็นความคิดเห็นของนักรัฐศาสตร์และนักรัฐประศาสนศาสตร์อีกกลุ่มหนึ่งที่ไม่เห็นด้วยกับทรรศนะของแนวคิดแรก โดยนักวิชาการกลุ่มนี้ได้อธิบายโต้แย้งโดยยกเอาเหตุผลเชิงประจักษ์ (empirical) มาหักล้างเหตุผลเชิงปทัสถาน (normative) ของแนวคิดแรก กล่าวคือ

1. โครงสร้าง ระบบบริหารหรือระบบราชการมีฐานะเป็นระบบย่อย ระบบหนึ่งของระบบการเมืองเช่นเดียวกับระบบรัฐสภา ระบบรัฐบาล ระบบเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมืองและระบบย่อยอื่น ๆ

ดังนั้นจึงไม่สามารถที่จะแบ่งแยกระบบบริหารออกจากระบบการเมืองได้ ดังภาพ

ภาพแสดงระบบย่อยต่าง ๆ ของระบบการเมือง

2. ด้านกระบวนการดำเนินงาน จะเห็นว่าการบริหารเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง จากผลงานการศึกษาถึงกระบวนการทางการเมืองสหรัฐอเมริกาโดย Paul Appleby พบว่ามีกระบวนการทางการเมือง ประกอบด้วย 8 กระบวนการ คือ

- กระบวนการคัดเลือกผู้สมัครตำแหน่งประธานาธิบดี

- กระบวนการคัดเลือกผู้สมัครตำแหน่งอื่น

- กระบวนการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง

- กระบวนการนิติบัญญัติ

- กระบวนการยุติธรรมทางศาล

- กระบวนการบริหารงานของพรรคการเมือง

- กระบวนการของกลุ่มต่อต้านทางการเมือง

- กระบวนการทางการบริหาร

3.) ด้านพฤติกรรม พฤติกรรมทางบริหารเป็นส่วนที่ต่อเนื่องกันของพฤติกรรมทางการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบาทและหน้าที่ที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะแล้ว เป็นการยากที่จะกล่าวอ้างได้แน่นอนว่า ฝ่ายการเมืองเท่านั้นที่มีบทบาทและหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และฝ่ายบริหารมีหน้าที่นำนโยบายนั้นไปปฏิบัติ ในทางตรงกันข้าม จากการศึกษาวิจัยของนักวิชาการได้ศึกษาถึงพฤติกรรมการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศพัฒนาแล้ว หรือ ประเทศกำลังพัฒนาก็ดี พบว่า ฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ซึ่งพฤติกรรมนี้ถือว่าเป็นการช่วยเหลือหรือรับใช้ฝ่ายการเมือง และนักวิชาการบางคนถึงกับยืนยันว่าเป็นความจำเป็นที่ต้อง

ให้ฝ่ายบริหาร หรือข้าราชการประจำเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะให้มากขึ้น ทั้งนี้เพราะฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจำเป็นผู้ที่มีประสบการณ์ในการทำงานที่ต่อเนื่องและยาวนานมากกว่าฝ่ายการเมือง รับรู้ข่าวสารข้อมูลด้านต่าง ๆ และควบคุมกลไกสำคัญที่นำเอานโยบายไปสู่การปฏิบัติด้วย ดังนั้นฝ่ายบริหารจึงสามารถชักจูง ชี้นำ หรือเสนอแนะความคิดริเริ่ม และร่างข้อเสนอของนโยบายสาธารณะให้ฝ่ายการเมืองพิจารณาและยอมรับเป็นนโยบายสาธารณะต่อไปได้ในปัจจุบันนี้แนวคิดที่จะแบ่งอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารออกจากกันอย่างเด็ดขาดนั้นเป็นแนวคิดที่ล้าสมัย ไม่เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและประเทศชาติอย่างแท้จริง ในที่สุดทฤษฎีการแบ่งอำนาจคงจะไม่มีบทบาทในการศึกษานโยบายสาธารณะ แต่จะเกิดทฤษฎีการพึ่งพาอาศัยซึ่งกันและกัน (Dependency theory) ที่แต่ละฝ่ายจะใช้ศักยภาพ ความเข้มแข็งของแต่ละฝ่ายช่วยกันกำหนดและปรุงแต่งนโยบายสาธารณะให้มีลักษณะที่ดีที่สุดเหมาะสมที่สุด และก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและประเทศชาติให้มากที่สุด